עמונה ואגדת "הקרקעות הפרטיות" ביהודה ושומרון

המקרה של עמונה הוא שיאו של תהליך שיטתי שבו שופטי בג"ץ מוותרים על דרישות משפטיות בסיסיות ומתנערים מהיגיון פשוט, כדי לעקור מתיישבים מביתם. למרות דרישות הדרג המדיני, בית המשפט ממשיך בשלו: לקראת התנתקות משפטית.

כאשר ממשלת ישראל הבינה שטפטוף העתירות של ארגוני שמאל נגד ההתיישבות היהודית ביו"ש עומד להפוך למבול, היא קיבלה החלטה עקרונית: מבנים שהוקמו על קרקע פרטית יוסרו, מבנים שהוקמו על קרקעות מדינה יוסדרו. ההיגיון היה פשוט: הממשלה תומכת בהתיישבות, אבל מתנגדת לגזל קרקעות. היא מוכנה לתת סעד לעתירות שנועדו להגן על זכויות קניין של פלסטינים, אבל מתנגדת לעתירות פוליטיות שנועדו להכריח אותה לעקור יישובים, תוך סיבוב בית המשפט בכחש כאילו מדובר בהגנה על זכויות קניין.

ההחלטה הזו התקבלה בפברואר 2010, אבל את מה שקרה מאז איש לא באמת הצליח לצפות.

סדרת פסיקות תקדימיות של בית המשפט העליון סימנה מגמה חדשה. מי שהוביל אותה היה 'הרכב המאחזים' הקבוע, הכולל את הנשיאה מרים נאור והשופטים אסתר חיות ועוזי פוגלמן. השופטים פצחו במהלך כפול: הרחבה דרמטית של ההגדרה 'קרקע פרטית' מחד גיסא, והבחנה מפלה בין זכויות קניין של יהודים לזכויות קניין של מיעוטים מאידך גיסא.

מי שעקב אחרי התגלגלות הבג"צים, הבחין בחמישה שלבים במהלך. העתירות דומות זו לזו: ארגוני שמאל מייצגים עותרים פלסטינים, ממשיים או מדומים, התובעים להרוס בתים בהתנחלות בטענה שהיא נבנתה על קרקע השייכת להם. בבג"צים הראשונים היה ברור ומוסכם שקרקע פרטית משמע קרקע שיש עליה תובע ממשי, המגיע פיזית לבית המשפט ויכול להוכיח בעלות.

אבל מה זה 'להוכיח בעלות'? הרף הנדרש ל'הוכחה' כזו ביו"ש היה תמיד נמוך בהרבה מהמקובל בתוך הקו הירוק. רוב העתירות הפלסטיניות מתבססות על טענות בעלות קלושות, שבשום מדינה מתוקנת לא היו מחזיקות מים. חלקן מציגות מסמכי מס ירדניים או מנדטוריים עתיקים שאין דרך להוכיח אם הם אותנטיים או מזויפים; וחלקן מתבססות על רישומי 'מאליה' – שטרות בעלות שאינם כוללים מפה אלא רק תיאור מילולי כללי של השטח, תיאור שיכול להתאים לכמה תאי שטח שונים.

חמור מכך: חלק מהעתירות, כמו בתיק עמונה, כוללות מסמכי בעלות על רסיסי אחוזים של שטח הממוקם בתוך גושים גדולים מאוד, כך שגם אם מקבלים את המסמכים כנכונים – אין שום דרך להוכיח היכן נמצא השטח הפלסטיני הזעיר בתוך הגוש הענק, שעשוי לכלול שטח של 500 דונם. כך או כך, בשלב הזה עדיין נדרשו העותרים להציג הוכחה ממוסמכת כלשהי, ולהצביע על אדם ממשי וקונקרטי הטוען לבעלות על הקרקע.

שתילים מלפני חצי מאה

בשלב הבא, 'קרקע פרטית' הוגדרה כקרקע שרשומה במנהל האזרחי כאדמה פרטית (לרוב מדובר ברישום מלפני עשרות רבות של שנים), גם אם אין היום בעלים ידועים שתובעים חזקה ומוכיחים את זיקתם אל הקרקע. במילים אחרות, אפשר לעתור גם בלי נפגע קונקרטי שטוען כי קרקעותיו נגזלו.

בשלב השלישי, 'קרקע פרטית' הוגדרה גם אם לא הייתה רשומה כאדמה בבעלות פרטית, אבל התובעים הצליחו להביא תצלומי אוויר ישנים שניתן לזהות בהם סימנים של עיבוד – עצי פרי או חריש של גדולי קרקע. העותרים מציגים תצלומי אוויר המראים שלפני חצי מאה מישהו נטע שתילים במקום וזה מספיק, גם אי אפשר לקבוע מי שתל את השתילים. גם כאשר הגיע עותר ממשי, אין דרך לדעת האם הוא החזיק בבעלות אמיתית או שבעצמו היה פולש שהשתלט על קרקע נטושה.

בשלב הרביעי, כל שטח שאיננו אדמת מדינה הוגדר כקרקע פרטית. צריך להבין שרוב קרקעות ההפקר (המכונות אדמות 'מוואת', כלומר אדמות מתות) אינן רשומות כאדמות מדינה, שכן הרישום הזה דורש הליך ארוך ומורכב במיוחד, שכולל הכרזה בתקשורת הפלסטינית על כוונת המדינה לרשום את החלקה כקרקע מדינה וזימון הציבור להגיש התנגדויות. ההתנגדויות הללו מוגשות באופן אוטומטי, ובדיקתן עשויה להימשך שנים ארוכות. בפועל, מדינת ישראל כמעט איננה רושמת קרקעות כאדמות מדינה.

בשלב האחרון והנוכחי, החל בג"ץ לגלות נטייה להורות על הריסת בתים גם כאשר אין עליהם עותר ספציפי שתובע בעלות, אלא שהם נבנו מבלי לעבור הליכי תכנון ובנייה.

לא צריך הוכחות, מספיק טענות

דוגמאות? תיק עמונה הוא המחשה יפה לתהליך. בתיק עמונה היו עותרים ספציפיים שהגישו מסמכים ולפיהם יש להם אחוזים קטנים של בעלות בחלקות באזור. אלא שכשפורסים את המפות מגלים שמדובר בחלקות גדולות מאוד, רובן מחוץ לשטח היישוב עמונה, והשטחים של התובעים אינם מסוימים, כלומר אין דרך לדעת מהשטרות הירדניים האם השטח נמצא בדרום החלקה, בצפונה, במערבה או במזרחה. תיאורטית היה אפשר לתת להם גישה לקרקעות מחוץ ליישוב ובכך לפתור את הבעיה, אלא שהמדינה החליטה להודיע לבג"ץ כי בכוונתה להרוס את היישוב. אבסורד נוסף הוא שהחלקות הללו כוללות רק את מחציתו הדרומית של הישוב, בעוד שעל מחציתו הצפונית אין כל תביעת בעלות. למרות זאת, ובניגוד לכל הגיון, הודיעה המדינה כי בכוונתה להרוס את כל היישוב.

הלאה. הבג"ץ האחרון על שכונת נתיב־האבות סימן עליית מדרגה. השכונה הוקמה לפני כ-15 שנה בסמיכות ליישוב אלעזר שבגוש עציון. ארגון 'שלום עכשיו' עתר לבג"ץ בטענה שהיישוב קם על אדמות פלסטיניות פרטיות. המדינה השיבה שמדובר ב'אדמות סקר', כלומר אדמות שהבעלות עליהן נמצאת בהליך בירור. המדינה הוסיפה נתון חשוב: גם אם יתברר שלא מדובר באדמות מדינה מוכרזות, הרי שמדובר באדמות מדינה מסוג 'מירי'.

עכשיו תשאלו: אם בכל מקרה מדובר באדמות מדינה ולא בקרקעות פלסטיניות פרטיות, מה אכפת לנו אם מדובר באדמות מדינה מוכרזות או באדמות מדינה מסוג 'מירי'? התשובה היא שאדמות 'מירי' הן אמנם אדמות מדינה לכל דבר ועניין, אך על פי הדין הירדני יש אפשרות לרכוש עליהם בעלות על ידי 'עיבוד וחזקה', כאשר הטוען עיבד למעלה מ־50 אחוז מהחלקה במשך עשור. אגב, האפשרות התיאורטית הזו היא פריבילגיה מפלה ולא שוויונית השמורה בפועל לפלסטינים בלבד, שכן סדרה של פסיקות בג"ץ דחו את תביעותיהם של חקלאים יהודים שביקשו לרשום מטעים על שמם מכוח החוק הזה בדיוק.

הליך הסקר בנתיב־האבות הסתיים לבסוף בהכרזה על אדמות מדינה, אך התברר שחוץ משבעה בתים שנמצאים מחוץ לשטח ההכרזה, יש עוד עשרה בתים שנחתכים על ידי שתי רצועות דקות, לעתים ברוחב מטר אחד, מעין 'תולעים' שחותכות עשרה בתים על השטח המוכרז כאדמת מדינה והופכות אותן לאדמת 'מירי'. הרצועות הללו נוצרו כנראה לאחר שתצלום אוויר עתיק גילה משהו שיכול להתפרש כמו שתי שורות שיחים, עצים או עיבוד כלשהו של הקרקע מלפני שנים רבות. חשוב להדגיש: אף פלסטיני לא הוכיח שהוא זה שעיבד את רצועות הקרקע הללו, אבל העותרים הבינו שאין צורך בהוכחה כזו ומספיק לטעון שהרצועות הללו עובדו.

כצפוי, העותרים דרשו להרוס כל מה שנמצא מחוץ לשטחי ההכרזה. המדינה התנגדה. בשלב הראשון היא הציעה לנקוט בהליך של 'איחוד וחלוקה', כלומר לקבל את עמדת העותרים שלפיה רצועות הקרקע שייכות להם גם מבלי שיוכיחו זאת, אך למדוד את השטח ולתת להם שטח גדול יותר על חשבון קרקע מדינה בחלקה סמוכה ליישוב וכך להציל את הבתים. אף שלא מדובר בהפקעה אלא בהחלפה, הפקידים המשפטיים במנהל האזרחי ובלשכתה של המשנה ליועמ"ש דינה זילבר התנגדו בחריפות למה שנראה כמראית עין של הפקעה, והיועץ המשפטי לממשלה דאז יהודה וינשטיין קיבל רגליים קרות והודיע לבית המשפט שמנגנון 'איחוד וחלוקה' איננו ישים.

פינוי ללא תובעים

לאחר שהפתרון הזה נפל, הודיע צוות ההסדרה (שהוקם על ידי משרד ראש הממשלה ומשרד המשפטים לפתרון משברים מהסוג הזה) שבכוונתו לפתוח בהליך רישום ראשון. מדובר בהליך משפטי ארוך לרישום בעלות על קרקעות ביו"ש. הרעיון היה שהמדינה תכריז על כוונתה לרשום את רצועות הקרקע על שמה, כך שכל מי שיש לו תביעת בעלות עליהן יצטרך לבוא ולהוכיח זיקה קניינית. האסטרטגיה הייתה פשוטה: גם אם העותרים יוכיחו שהם אלו שעיבדו לפני שנות דור את הרצועות הללו, הרי שמדובר בעיבוד של שטח זעיר שבסיכום הכללי הוא הרבה פחות מ-50 אחוז מהחלקה, ולכן על פי החוק החל באזור הוא לא יקנה להם בעלות.

ההיגיון הפשוט אומר שאין כל טעם והצדקה להרוס בתים ולהגלות משפחות על טפם בטענת 'קרקע פרטית', כאשר בפועל אין בעלים לקרקע. אבל ההיגיון של בג"ץ אף פעם לא היה פשוט. בפסק דינה קבעה הנשיאה נאור שאמנם "קרקע מסוג מירי שייכת בדרך כלל לריבון", אך הוסיפה ש"בפועל המהות באשר לבעלות בקרקע זו מורכבת, בשל האפשרות שבדין לרכוש בה בעלות לפי סעיף 78 לחוק הקרקעות העותומני". פירוש: מדובר באדמות 'מירי' שהן אדמות מדינה, אך כאלה שעל פי הדין הירדני יש אפשרות לרכוש עליהן חזקה באמצעות עיבודן הרצוף במשך עשר שנים. ולכן, אם יש עליהן סימני עיבוד, קיים סיכוי תאורטי שמאן דהוא יתבע עליהם פעם בעלות. מכאן המשיכה הנשיאה למסקנה כי "שבעה־עשר מבנים במאחז דרך האבות נמצאים בחלקם או במלואם מחוץ להכרזה, מכאן נובע לכאורה כי אין אפשרות להסדרתם התכנונית של מבנים אלו, גם לא בדיעבד".

לא ברור מה הקשר בין העובדות שמתארת נאור ובין התוצאה המשפטית. כפי שהמדינה הסבירה בתשובתה, ישנם שני הליכים שונים: סקר, ורישום ראשון. בסקר מכריזים על קרקע כקרקע מדינה רק אם היא עומדת בכל התנאים לחומרא, כלומר שאין עליה רישום בעלות ואף אחד לא תובע עליה בעלות. אם יש ספק אין ספק, ואם יש תביעה אין הכרזה. רישום ראשון, לעומת זאת, הוא הליך משפטי אקטיבי שבו דורשים ממי שרוצה לרשום את הקרקע על שמו להביא ראיות ממשיות ובסופו מוכרזים הבעלים (המדינה או אדם פרטי) בהכרזה משפטית חלוטה. המדינה הודיעה במפורש שבכוונתה לפתוח בהליך רישום ראשון, ולדרוש לרשום את הקרקעות על שמה מתוך ידיעה שאין לאף פלסטיני ראיות לבעלות עליה. אז מהיכן בדיוק הסיקה נאור שאין אפשרות להסדרה תכנונית 'גם לא בדיעבד'?

בשורה התחתונה, נאור נתלתה בנימוק מנהלי-פורמלי שכאילו הועתק מבג"צים שניתנו ב-2013: המבנים נבנו שלא כדין, המדינה אמרה פעם שההריסה שלהם היא בסדר עדיפות גבוה, לכן צריך להרוס אותם. זוהי הפסקה החשובה ביותר, שכן כאן מתעלמת נאור מהחלטת הממשלה מ-2010 שתיארנו קודם, גם בפרשנות הכי רחבה שלה. נאור לא הסתפקה בכך, והתייחסה במישרין לעמדת המדינה שלפיה אין להרוס את הבתים: "אשר לבקשת הדרג המדיני, עם כל הכבוד, לבקשת הדרג המדיני אין מעמד מיוחד בהליך שיפוטי. דין המדינה כדין בעלי דין אחרים".

אז מה היה לנו כאן? אינפלציה מטורפת במושג 'קרקע פרטית' תוך מתיחתו על לגבולות האבסורד, וסתירה חזיתית של עמדת המדינה לפיה כאשר אין בעיה אמיתית של קרקע פרטית המבנים יוסדרו גם אם נבנו ללא הליכי תכנון מוסדרים. "יש קושי לא מבוטל בפינוי כפוי של תושבים מבתיהם שבהם הם מתגוררים שנים רבות", מסיימת נאור את דבריה תוך שחרור קמצוץ של אמפתיה, "מעבר להשלכות הסוציאליות הכרוכות בהותרת אדם ללא קורת גג, טמונה פגיעה קשה נוספת הנובעת מהזיקה המיוחדת לבית המגורים". אשרי המאמין.

מה שמותר לבדואים

את כל זה כדאי וצריך להשוות להתבטאות של שופט אחר בבית המשפט העליון, מני מזוז. זה קרה במהלך דיון בעתירה נגד הבנייה הבדואית הבלתי חוקית באל־זרנוג – מאחז בדואי שהוקם על קרקעות פרטיות של יהודים, הרשומות על שמם בטאבו. מזוז הדהים כשאמר את הדברים הבאים: "אני מבין כי המדינה לא רואה כפתרון הסדרה של ההתיישבות במקום עצמו. זאת לכאורה במובנים מסוימים האופציה הפשוטה ביותר. זה אומר להפקיע את השטחים הפרטיים ולתכנן את המקום".

למי שחשב שהייתה זו פליטת פה אומללה, מזוז שב והבהיר: "מתי הפעם האחרונה שפינו יישוב מקרקע פרטית? כמה בתים היו שם וכמה שנים זה לקח? ממתי פינו 3,000 אנשים מקרקע פרטית? למדינה יש את האילוצים שלה, והיא תפעל לפי זה. זה לא בהכרח הדבר הראשון בסדר העדיפות של המדינה לטפל בבעיות המערערים".

בשורה התחתונה, ההערכה היום בלשכת היועץ המשפטי לממשלה היא שישנם לפחות 4,000 בתי קבע ביהודה ושומרון שנמצאים על קרקעות שאינן קרקעות מדינה. בבתים הללו מתגוררים כ־24 אלף יהודים, שעשויים באופן תיאורטי להיות מגורשים מביתם בעקבות עתירות נוספות. מדובר על מספר שהוא פי שלושה ממספר היהודים שגורשו במסגרת תכנית ההתנתקות מגוש קטיף. אם העתירות יימשכו והדרג המדיני לא יתעשת, התוצאה תהיה מגה־התנתקות משפטית.

כתב יהודה יפרח

ערך: דוויד בונד